La reforma petrolera del gobierno de Correa y la desnacionalización de los hidrocarburos
Henry Llanes, Analista de política petrolera.
La reforma petrolera de Correa radicalizó la política de concesiones petroleras que se reiniciaron en el gobierno de Sixto Durán Ballén. Esta es una tesis demostrable con argumentos políticos, jurídicos y económicos.
“La razón no pide fuerza”, suelen decir las personas alejadas de los sectarismos, dogmas, prejuicios y fanatismos políticos. El apoyarse en el razón, es el único camino que puede llevarnos a conocer el hecho, pero conocer el hecho bajo criterios de verdad, sujeto a demostración y prueba, es decir, verificable. “Si una teoría no funciona en la práctica, es falsa la teoría” (Giovanni Sartori, 1998)
Un análisis comparativo del manejo de la actividad petrolera puede ayudarnos a comprender la tesis planteada, para lo cual hay que ubicar tres grandes períodos de explotación hidrocarburífera: el primero (1925-1971), en el marco de la producción hacendaria y de las agro-exportaciones; el segundo (1972-1992), en el contexto de una mayor dependencia económica internacional y del intervencionismo estatal; y el tercero (1992-hasta la actualidad), dentro de una mayor apertura económica y desregulación de los mercados, cuyas políticas han traído consigo una mayor concentración y acumulación de la riqueza petrolera en beneficio de las compañías extranjeras, ya sean privadas, mixtas o públicas.
El análisis comparativo, es un método que puede ayudarnos a comprender sus semejanzas y diferencias de lo que si hizo o dejó de hacer en cada período, considerando dos variables políticas fundamentales, la tesis nacionalista versus la apertura económica, las cuales han sido fuertemente debatidas en el transcurso de la segunda mitad del siglo XX, especialmente en el marco del pensamiento latinoamericano.
En el año 2010 se cumplieron 85 años de explotación hidrocarburífera en el Ecuador, el punto de inicio fue en 1925, cuando el mundo ya había recorrido aproximadamente tres cuartas partes de siglo explotando hidrocarburos. En 1854 se dieron los primeros experimentos para sustituir unos combustibles por otros, los hidrocarburos en vez de los aceites de carbón, de vegetales y de animales (Daniel Yergin, 1992).
I. PRIMER PERÍODO (1925-1971)
Este período se caracterizó por una absoluta dependencia del capital internacional, en el cual, “…la compañía Anglo explotó los yacimientos de Santa Elena hasta agotarlos, y que el balance total ha sido, desde el punto de vista económico, del 99% a favor de Anglo y el 1% para el Ecuador” (Gustavo Jarrín Ampudia, 1997).
En 1925 el país dio inicio a la explotación de los hidrocarburos en la cuenca del progreso (región costa), Península de Santa Elena a cargo de la compañía inglesa Anglo, quien realizó esta actividad bajo las concesiones mineras puestas en vigencia en 1878 (Pedro Espín, 1994). En 1937 se inició la exploración de los hidrocarburos en la cuenca oriental (región amazónica), en la que se adjudicaron 10 millones de hectáreas a la compañía Royal Dutch Shell, la cual las transfirió posteriormente a la compañía Anglo (Ibídem, 1994). “En el año de 1961 se otorgó una concesión de 4 millones 350 mil hectáreas en el oriente a favor de la compañía Minas y Petróleos del Ecuador, representada por Howard S. Stroun de origen austriaco, verdadero traficante de las concesiones orientales, quien se reservó para sí el 2% de la producción al traspasar parte de las concesiones a compañías que en el futuro operaron y explotaron crudos en estas áreas”. En 1967 transfirió parte de esa concesión al consorcio Texaco-Gulf (Ibídem, 1994). En 1964 se conformó el consorcio Texaco-Gulf, quien suscribió un contrato de concesión con el gobierno militar de esa época, fijándose una duración de 40 años, prorrogable por 10 años más. La adjudicación del área de exploración en la región amazónica fue de 1 millón 431 mil 450 hectáreas, iniciándose su explotación en 1967. En 1968 se otorgó una concesión en el golfo de Guayaquil a seis “ilustres desconocidos” (Ibídem, 1994). Este período llegó a su fin con la caída del gobierno de José María Velasco Ibarra (16 de febrero de 1972), el cual se caracterizó por las exageradas concesiones petroleras en beneficio de las compañías extranjeras.
II. SEGUNDO PERÍODO (1972-1992)
Este período tiene dos momentos muy importantes en el manejo de los hidrocarburos: el primero corresponde al gobierno militar de Guillermo Rodríguez Lara (16 de febrero de 1972-12 de enero de 1976), el cual tuvo un carácter nacionalista sobre la base de los siguientes contenidos programáticos. Se creó la Corporación Estatal Petrolera Ecuatoriana (CEPE), la cual impulsó una serie de proyectos que le permitieran al país manejar con autonomía y eficiencia la industria hidrocarburífera en sus diferentes fases: exploración y explotación, transporte y almacenamiento, refinación y comercialización; se creó la Flota Petrolera Ecuatoriana (FLOPEC); CEPE compró las acciones a la empresa GULF y formó parte del consorcio CEPE-TEXACO con una participación del 67.5% en acciones (Jorge Andrade Noboa, 1998); el Estado ecuatoriano formó parte de varios organismos internacionales de la energía, entre ellos, de la Organización de País Exportadores de Petróleo (OPEP), de la Organización Latinoamericana de la Energía (OLADE), de la Asistencia Recíproca de los Países Latinoamericanos de la Energía (ARPEL); se definió un solo tipo de contrato para explorar y explotar hidrocarburos, 4 años de exploración y 20 años de explotación, total 24 años de duración; de la producción del consorcio CEPE-TEXACO el país recibió el 93% de los ingresos petroleros y la compañía el 7% (Luis Aráuz, 2009); se incrementó el impuesto a la renta del 44.4% al 87.31%, y se definió la participación del Estado hasta del 92% de cada barril de petróleo producido (Ibídem, 2009). Estos proyectos se pusieron en vigencia en un plazo de 4 años, cuyos resultados permitieron un cambio socioeconómico y político del país.
La política petrolera nacionalista fue definida en función de “…los intereses inalienables del Estado, en la explotación racional de los recursos del subsuelo, en el mantenimiento de las reservas para las futuras generaciones, sin olvidar la justa rentabilidad de las compañías petroleras” (Jarrín Ampudia, 1997); es decir, se implementó una política petrolera basada en la razón y no en los dogmas.
El segundo momento corresponde al gobierno socialdemócrata de Rodrigo Borja Cevallos (10 de agosto de 1988-10 de agosto de 1992). Al fenecer el período de vigencia de los contratos con las compañías Texaco, quien tenía a su cargo la exploración y explotación de los hidrocarburos y la operación del Oleoducto Transecuatoriano fueron revertidos al Estado, así como también las plantas de refinación de Anglo y Repetrol ubicadas en la Península de Santa Elena. Con excepción del contrato de asociación suscrito con la compañía City Investing en 1978, el cual fenecía en 1998, y de los 7 bloques petroleros adjudicados en el gobierno de Febres Cordero (1984-1988) mediante el contrato de prestación de servicios para un período de 24 años, la mayor parte de la industria petrolera estuvo bajo el control del Estado en el régimen de la socialdemocracia.
En síntesis se podría decir, que los dos períodos de gobierno, en su orden, el “nacionalismo revolucionario” y la “socialdemocracia” se desarrollaron sobre la base de la autodeterminación de los pueblos; la clave gubernamental tuvo como propósito el desarrollo de la población sobre la base del fortalecimiento del mercado interno, y de un proceso integracionista de mutuo respeto con la comunidad internacional.
III. TERCER PERÍODO. (1992- hasta la actualidad)
El tercer período se inició en el marco de la apertura económica y de la desregulación de los mercados, que en lo fundamental ha significado una mayor transferencia de bienes y servicios públicos al capital privado vía contratos de concesión y delegación; para el efecto, se creó el contrato de participación para la explotación de los hidrocarburos mediante el cual se fijó una participación para las contratistas entre el 81.5% y 87.5%, y para el Estado entre el 12.5% y 18.5%; se les entregó a las contratistas todo el crudo liviano de la empresa estatal en calidad de diluyente para que dichas empresas puedan explotar, transportar y comercializar los crudos pesados, cuyas pérdidas económicas las asumió el Estado y no las petroleras extranjeras; en 1997, dos comisiones revelaron una pérdida de 140 millones de dólares en refinación y comercialización durante ese año, pero se desconoce las del período 1993-2010; esto quiere decir, que el Estado subsidió las inversiones de dichas contratistas, por ejemplo, el crudo del bloque 16, por si solo no se lo puede explotar, transportar ni comercializar; además se exoneró a las contratistas del pago de regalías petroleras, entre otros tributos; se les fijó un pago del impuesto a la renta del 25%; se creó el contrato de campos marginales para entregar a las contratistas extranjeras los campos petroleros pequeños que estaban bajo control estatal; todos los contratos podían ser modificados o prorrogados en sus períodos de exploración y de explotación hidrocarburífera. Con esa reforma se cambiaron los contratos de prestación de servicios por el de participación, con el argumento de que dichos contratos le habían generado al país enormes pérdidas económicas; los costos de producción de un barril de petróleo superaron ampliamente el precio de venta del hidrocarburo; del contrato con la compañía Maxus, el país recibió “cero ingresos” (Raúl Jaramillo del Castillo, 1996); “fueron los peores de nuestra deficiente historia petrolera” (Aráuz, 2009). Adicionalmente, en el gobierno de Fabián Alarcón se creó el contrato de gestión compartida, el mismo que fue modificado en parte por el gobierno de Gustavo Noboa Bejarano; el objetivo era entregar a las compañías extranjeras los principales campos petroleros que estaban bajo control estatal.
Este período se caracterizó por un proceso de incumplimientos contractuales y de entrega ilegal de varios campos petroleros mediante un contrato que no es para explorar y explotar hidrocarburos, denominado de “obras, bienes y servicios” o de “servicios específicos”, con el cual se entregaron los campos petroleros, Tivacuno a Maxus y Shiripuno a Elf en la década de los noventa; Mauro Dávalos Cordero, Huachito, Biguno y Paraíso a ENAP de Chile, Palo Azul a Petrobras, Pungarayacu a Ivanhoe y Sacha a PDVSA en la presente década.
IV. LA REFORMA PETROLERA DEL GOBIERNO DE RAFAEL CORREA
En un contexto de mayor dependencia económica, tecnológica y monetaria, el manejo del petróleo ha sido uno de los rubros de producción de mayor conflicto político, económico, social y ambiental durante las últimas décadas, pero esencialmente el mayor interés de las contratistas se ha concentrado en el control de la renta petrolera; como sucede con el negocio de la telefonía celular que lo controla un oligopolio internacional desde 1995, renovado por el gobierno de Correa en el 2008 por 15 años más, obviando el proceso licitatorio. En el 2011, seguramente se entregarán los principales campos petroleros que están bajo control del Estado a empresas estatales extranjeras obviando todo proceso licitatorio, es decir, lo que no pudieron hacer los gobiernos de Alarcón y Noboa lo hará el gobierno de Correa.
En este largo proceso de reformas hidrocarburíferas, período 1992-2010, se ha impuesto un intercambio desigual del negocio petrolero, por un lado, el país ha importado derivados del petróleo a precios internacionales, los cuales, dependiendo del producto importado, hasta han duplicado el precio de exportación de un barril de petróleo. Es paradójico, que siendo el Ecuador un país petrolero sea al mismo tiempo un país importador de derivados del hidrocarburo, cuya paradoja ha tenido un alto costo económico para el país. Los productos que ha importando anualmente son gasolinas, diesel, gas de uso doméstico (GLP), jet fuel, aceites lubricantes, plásticos, sintéticos, etc., cada año en cantidades más grandes, generándose como es obvio una enorme salida de divisas, por ejemplo, en los cuatro años de gestión gubernamental, el gobierno de Correa ha importado más de 10 mil millones de dólares en combustibles (esto significa 2 veces el Presupuesto General del Estado de 1985), para el 2011 está previsto una importación de estos productos por una cantidad que supera los 4 mil 100 millones de dólares. Estas cantidades se han ido incrementando anualmente debido al crecimiento de la demanda, en GLP se importa aproximadamente un 82% para atender la demanda nacional, en diesel el 60% y en gasolinas más de un 50%. En lo fundamental ¿quién se ha beneficiado de este negocio multimillonario?
Pero el problema es mayor, porque en el país se comercializan los combustibles a precios subsidiados, beneficiando por esta vía a contrabandistas que comercializan estos productos por vía marítima y por las fronteras del territorio continetantal; la fórmula es perfecta, estos sectores compran los combustibles a precios subsidiados y los venden en el exterior a precio internacional, la ganancia es muy grande. Otros sectores que se han beneficiado de esta política, son aquellos que tienen ingresos económicos sobre los 100 dólares diarios, aquellos que poseen vehículos 4×4, automóviles de lujo, transporte de carga pesada, etc. En Quito se conoce que un dirigente del transporte público posee 400 taxis, estos sectores no requieren de subsidios. En el 2008 el Estado importó un galón de diesel en 2.98 dólares, un galón de gasolinas de alto octano en 2.29 dólares y un cilindro de gas de uso doméstico de 15 kilos en 12.53 dólares, pero en el país se vendió un galón de diesel en menos de 1 dólar, un galón de gasolina super en 2 dólares, de extra en 1 dólar 35 centavos aproximadamente y el cilindro de gas de 15 kilos en 1 dólar 60 centavos.
Una política de subsidios se justifica, pero para los sectores afectados por el desempleo y subempleo, para aquellos que reciben bajos salarios, para los que viven en la mendicidad y para los sectores sociales de bajos ingresos económicos que sufren enfermedades catastróficas. Pero éstos se pueden disminuir en la medida que los desempleados y subempleados se incorporen al trabajo productivo y al empleo estable; no es digno que vivan de las dádivas.
Por el lado de las exportaciones, así mismo, durante los tres últimos quinquenios, el país ha venido recibiendo un fuerte castigo en el precio de exportación del barril de petróleo. “El diferencial con el precio del petróleo WTI de los Estados Unidos para fijar el valor del crudo oriente ecuatoriano, en los contratos celebrados con los intermediarios se mantuvo injustificadamente entre los 14 y 17 dólares hasta el 6 de febrero del 2009 en que Petroecuador anunció que bajaron a 8.64 dólares y en el gobierno nadie averigua que pasó con las diferencias” (Aráuz, 2009). En el 2008 el precio del petróleo en el mercado internacional fue de 147 dólares por barril, pero el precio del crudo del Ecuador recibió un castigo de aproximadamente 20 dólares por barril; por ejemplo, si en ese año el país hubiera exportado 200 mil barriles diarios, multiplicados por el valor del castigo y por ese año, las pérdidas hubieran sido de 4 millones de dólares diarios y de 1.460 millones al año. En lo fundamental ¿quién se ha beneficiado del castigo al precio del crudo ecuatoriano? Un ingeniero petrolero de convicciones nacionalistas ha mantenido la tesis que, en un proceso de alta demanda no se justifica ningún castigo en el precio del petróleo, es decir, el castigo debe ser “cero dólares”. El precio del petróleo crudo se empezó a incrementar desde el año 2000, y actualmente la tedencia continúa a la alza.
En 85 años de explotación petrolera (1925-2010), el país no ha podido construir un parque industrial autosuficiente en materia de hidrocarburos, que de haberlo implementado, le hubiera permitido manejar con autonomía y soberanía la política de los hidrocarburos, abastecer el mercado interno con productos nacionales, así como le hubiera evitado una enorme salida de divisas por concepto de las importaciones de combustibles.
A los casi cuatro años de mandato gubernamental, el gobierno de Rafael Correa impulsó una reforma parcial a la Ley de Hidrocarburos, lo hizo sobre la base del contrato de prestación de servicios creado en 1982 en el gobierno de Oswaldo Hurtado Larrea, en el que se dijo lo siguiente: que el Estado no disponía de recursos monetarios para invertir en áreas de riesgo exploratorio, que esa inversión debían realizarla las petroleras extranjeras, y que si encontraban petróleo comercialmente explotable, el Estado les reembolsaría las inversiones y los costos siempre y cuando le dejen una rentabilidad mínima del 15% luego de deducir los costos de producción, transporte y comercialización, si no cumplían con este requisito no tenían derecho a recibir dichos reembolsos, porque se trataba de un inversión de riesgo que debían asumirla las contratistas. Por último, se les fijó dos condiciones adicionales, adjudicación de los contratos mediante proceso licitatorio, y un pago del impuesto a la renta del 44.4%.
En cambio, con la reforma de Correa se propone lo siguiente: 1) Entregar a las empresas estatales extranjeras los principales campos petroleros que están en producción bajo el control del Estado, en los cuales ya no existe riesgo exploratorio; 2) Se propone hacerlo de manera directa obviando el proceso licitatorio; las nuevas inversiones saldrán de la producción diaria de esos yacimientos, de Sacha, Shushufidi, Auca, Conocaco, Libertador, años después de ITT, etc.; son campos petroleros en donde se han invertido miles de millones de dólares del pueblo ecuatoriano para descubrir reservas comercialmente explotables; 3) Las petroleras extranjeras ya no pagarán el 44.4% del impuesto a la renta sino el 25%, es decir, se les rebajó casi veinte puntos porcentuales; 4) El gobierno les pagará a las contratistas con las cuales renegoció los contratos petroleros (prestación de servicios en vez del contrato de participación), exageradas tarifas por la extracción de un barril de petróleo, las cuales superan entre el 700% y 800% a los costos de producción de Petroamazonas y de Petroecuador respectivamente; 5) Se les prorroga la duración de los contratos hasta por diez años más, con lo cual uno de los contratos (de Tarapoa y campos unificados) estarán en manos privadas por más de medio siglo; 6) El Estado hará uso del oleoducto privado de crudos pesados; 7) El gobierno nacional les pagará millonarias indemnizaciones a las contratistas que no renegociaron dichos contratos, sin importarle las enormes pérdidas económicas causadas al país, como por ejemplo, el haber entregado “fraudulentamente” el campo Palo Azul a las empresas Petromanabí y Cayman socias de Petrobras (informe de una comisión ministerial), en vez de pedirles una rendición de cuentas les van a pagar; 8) Las contratistas que se quedan en el país invertirán un total de 1.207 millones de dólares (José Ziritt, Presidente de las petroleras, antes de este cargo, representante del Presidente Rafael Correa en el Directorio de Petroecuador), cuyo monto significa el 5% del Presupuesto General del Estado del 2011, que es de 23.950 millones de dólares, significa una inversión del 0.5% anual con relación a dicho presupuesto, y del 29.43% con relación al monto de las importaciones de combustibles que realizará el gobierno nacional en el 2011. Por último, con esta reforma se taparon todos los incumplimientos contractuales y las violaciones de ley que se produjeron en gobiernos anteriores.
Esta reforma entró en vigencia por el ministerio de la ley, con maniobras políticas inéditas y sin escrúpulos.
En conclusión, este tercer período (1992-2010) se ha caracterizado por una mayor desnacionalización de la industria petrolera del país, que por sus volúmenes de producción anual e incremento de precios, sus efectos han sido mucho más negativos que el período 1925-1971. En 1972 el precio del barril de petróleo fue de 2.5 dólares, y en el segundo quinquenio del tercer milenio, el precio promedio superó los 80 dólares en el mercado internacional; en definitiva, en este período, las contratistas han tenido la mejor oportunidad para concentrar y acumular la riqueza petrolera a su favor.
Si durante los últimos veinte años, el país hubiera exportado derivados en vez de petróleo crudo, los ingresos que hubiese recibido, dependiendo del producto de exportación, hubieran duplicado o triplicado a los que ha recibido por la exportación de un barril de petróleo.
En este tira y afloja, con excepción de los períodos del nacionalismo revolucionario (1972-1976) y de la socialdemocracia (1988-1992), se han impuesto los intereses económicos de los grupos de poder vinculados al negocio de los hidrocarburos.
“Por sus frutos los conoceréis” dice un principio bíblico.
